汪勇专   2019年6月25日

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本文《互联网金融平台的国家治理及完善对策：2007-2018》获得“数字金融法治建设的理论及实践”高端论坛暨浙江省法学会金融法学研究会2018年年会论文三等奖、并被第九届中国信息安全法律大会收录。

党和政府历来高度关注金融创新及金融安全。早在1991年即改革开放之初，邓小平就有一个著名的论断，他认为：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。

”改革开放深化后，党中央更加旗帜鲜明地重视金融在经济发展过程中的关键作用，胡锦涛曾多次指出：金融是现代经济中调节宏观经济的重要杠杆。

十八大以来，习近平则将金融创新和金融安全摆在更重要的地位。

在2017年7月14日、15日召开的全国金融工作会议上，习近平进一步强调：金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。

防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置。

作为金融创新和金融安全的重要一环，互联网金融平台的诞生改变了受长尾效应制约的传统金融资源循环模式，在发挥鲶鱼效应的同时起到补正配置失衡、降低交易成本、促进公开透明等功能，也能在很大程度上解决当前金融体制下的市场失灵问题、打造普惠金融生态系统。

然而，德国社会学家乌尔里希·贝克的风险社会理论无时无刻不在提醒我们：在后工业社会，不确定性和无可预见性是技术风险及技术风险而衍生的间接风险的最大特征。

刚性兑付、兜底自融、债权拆分及错配、非标资产和资金池泛滥等问题一直困扰着互联网金融平台的长效发展。

虽然民间借贷和互联网技术的耦合使得互联网金融平台在大数据应用、用户甄别、支付清算、资金融通等金融脱媒方面均有优势，但创新与安全无法兼得这一悖论在信息不对称及监管失灵的语境下仍是悬而未决。

纵观2007年至2018年互联网金融平台发展的大历史，互联网金融平台的国家治理诱致性变迁值得深思与探究。2018年，互联网金融平台遭遇史无前例的爆雷潮。

上海、杭州、深圳等城市大量互联网金融平台清盘、爆雷或被立案调查，由此带来的蝴蝶效应则有可能引发系统性金融风险，不能不令我们警醒。尽管如此，首家互联网金融平台于2007年成立以来，囿于国家监管始终陷于“严”和“松”之中——即摇摆于鼓励金融创新和防范金融风险的两重压力、纠缠于行政监管和刑事处理边界的双向规制，对互联网金融平台的国家治理并非一蹴而就，也非一贯强硬坚决，而是历经几番演变：从单线处理及合法性焦虑，到二维模式形成和集中式治理，最终变为各种因素综合下的专项刑事打击和规则重构。

因此，本文将2007—2018年国家治理互联网金融平台的政策措施、法律法规及刑事案例进行谱系化分析，并按照“过程—效果”的双重模型进行评估，在此基础上，提出相关完善意见，以期对互联网金融平台的国家治理有所裨益。

从时间轴来看，2007年8月，上海出现了全国第一家互联网金融平台拍拍贷。就运营机制而言，拍拍贷定位为纯中介，也就是说，其仅是提供资讯、资信评估、信息交互和借贷撮合等服务的第三方机构。

应该说，拍拍贷模式有利于平台的风险管控，但却不符合中国投资人的投资习惯。统计数据显示：2007年到2011年，互联网金融平台仅从1家增加为50家，成交总量增长为31亿元（见表一、表二）。

在金融创新理念下，后来者红岭创投、宜信、陆金所等互联网金融平台大相径庭，红岭创投推出了本息垫付制度，以宜信为代表的债权转让模式、以陆金所为典型的投资担保模式则大行其道。

本息垫付、债权转让、投资担保等渐而成为互联网金融平台的主流运营模式，并很快吸引了大量投资人进入。

随着平台兜底、风险备付金、超级放款人等政策的泛滥，这又反过来刺激互联网金融平台如雨后春笋般地设立。

2015年，互联网金融平台数量达到2595家，是2011年的51.9倍；成交总量达到9823亿元，是2011年的316.8倍（见表一、表二）。

▲ 表一 2007—2015年全国互联网金融平台数量

应该说，在2007—2015年这八年，互联网金融平台火热的背后是鱼龙混杂，项目拆分、期限错配、归集资金等乱象比比皆是，其中不乏庞氏骗局。在这一时期，单线处理即刑事介入成为国家治理的最后手段。

其中，2010年最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律问题的解释》规定了非法集资的四要件，也就是“未经依法批准”、“向社会公开宣传”、“承诺还本付息或者给付回报”、“面向社会不特定对象吸收资金”。

2011年最高人民法院《关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》则明确行政部门对非法集资的性质认定，并不是非法集资案件进入刑事程序的必经程序。

2014年两高一部发布的《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》对“行政认定”、“向社会公开宣传”、“社会公众”等予以明晰化。从严格意义上说，除了拍拍贷等少数单纯作为第三方中介机构的互联网金融平台，大部分互联网金融平台都不同程度涉嫌非法集资犯罪，互联网金融平台由此陷入“合法性焦虑”。

其中，2013年发生的东方创投案是首个互联网金融平台被判定为非法集资案件。东方创投法人代表邓亮最终被判处有期徒刑三年，并处罚金人民币30万元；运营总监李泽明被判处有期徒刑二年，缓刑三年，并处罚金人民币5万元。

而2015年12月发生的e租宝案共涉及用户ID901294个，涉案金额达到745.11亿元，该案深刻影响了互联网金融平台国家治理的走向，二维国家治理模式旋即加速。

▲ 表二 2011—2015年互联网金融平台成交总量

单线处理并不意味着当时监管毫无作为。

事实上，国家面对互联网金融平台这一新生事物，为了其健康发展，多次强调“宽管制、严监管”。

2011年8月，银监会办公厅首次发布《关于人人贷有关风险提示的通知》，揭示互联网金融平台存在业务难以控制、易演变成非法金融机构、缺乏明确的法律定位等七大风险。2013年7月，中国人民银行发布《支付业务风险提示加大审核力度、提高管理水平、防范网络信贷平台风险》的通知，以此警示网贷风险。

2014年3月，李克强总理首次在政府工作报告中明确提出：“促进互联网金融健康发展，完善金融监管协调机制。”

2014年4月，中国人民银行发行的《中国金融稳定报告》提出切实维护消费者的合法权益、维护公平竞争的市场秩序、处理好政府监管和自律管理的关系、充分发挥行业自律的作用等五项互联网金融监管原则。

2015年1月，在国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会上，央行副行长潘功胜强调：关于对互联网金融的发展和监管政策，人民银行的态度长期都是一致的，就是鼓励创新发展、适度监管。

2015年3月，李克强总理再次在政府工作报告中提及“促进互联网金融健康发展”。

2015年7月，央行等十部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，正式确立个体网络借贷机构为中介性质，不得提供增信服务，不得非法集资，并明确网络借贷业务由银监会管理。

然而，在长达数年的时间内，囿于监管政策的不落地、监管思路的转圜，良性监管模式始终未能建立。

对互联网金融平台可能诱发的系统性金融风险，要么视而不见，或者一堵了之。这使得互联网金融平台的规模和涉及人数尾大不掉，国家治理丧失良机。

2015年，互联网金融问题平台数量达到了896家，是2014年的3.25倍（见表三）。因此应该说，在这一时期，金融创新和金融安全左右摇摆，对互联网金融平台的国家治理以刑事处理单条线进行为主。互联网金融平台始终笼罩着“合法性焦虑”及“刑法阴影”。

▲ 表三 2010—2015年互联网金融问题平台数量

2016-2017年，互联网金融平台迎来了冰火两重天的发展阶段。

一方面，互联网金融平台的成交总量节节攀升。2016年的互联网金融平台成交总量达到了20638.72亿元，相比2015年增长了110%。2017年则增长到了28048.48亿元。

另一方面，两年内，互联网金融平台的数量均有所下降。

其中，2016年全国互联网金融平台的数量为2448家，2017年继续呈下降趋势、递减为1931家。

与此同时，2016年的问题平台数量再创新高，达到1741家。2017年问题平台数则回落为645家（见表四）。

▲ 表四 2016—2017年互联网金融平台的主要数据

国家治理形势依然严峻！

由e租宝等互联网金融平台非法集资案带来的负面影响仍在延续。

而随着整治办法的出台，互联网金融平台国家治理正进入行政监管和刑事处理的二维模式、以及集中式治理阶段。

具体来说，2016年4月12日，国务院办公厅印发《互联网金融专项整治工作实施方案》。次日，银监会发布《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》，对互联网金融平台开展部署整治、摸底排查、分类处置以及总结督导等的专项行动。

2016年8月至2017年8月，银监会等多部门又先后下发《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》、《网络借贷信息中介机构备案管理登记指引》、《网络借贷资金存管指引》、《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》（以下简称“一办法三指引”），对互联网金融平台的银行存管、备案验收、信息披露进行了框架搭建，监管自此有法可依、有章可循。

同时，针对无场景依托、无指定用途、无客户群体限定、无抵押等特征的现金贷，P2P网络借贷风险专项整治小组办公室先后公布了《关于开展“现金贷”业务活动清理整顿工作的通知》、《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》等多份整改文件。

2017年12月3日，P2P网络借贷风险专项整治小组办公室又印发《关于做好P2P网络借贷专项整治整改验收工作的通知》，其针对互联网金融平台存在的具体问题提出了系列对策，奠定了国家行政监管的基调：低频次债权转让为合规，禁止类资产证券化的债权转让；对风险备付金应逐渐消化，严禁宣传；完善互联网金融平台的银行存管业务、三级等保制度；线下营销等应逐渐淘汰；互联网金融平台的核心业务不得外包；信息披露则需按照要求详细、完整等，并规定在2018年4月底之前完成辖区主要网贷机构的备案登记工作，对特定情况的延续到2018年6月完成。

国家治理行政措施虽在完善之中，但愈演愈烈的互联网金融平台爆雷事件招致社会舆论的普遍关注，频繁跑路等现象也唤起了相关部门的警觉，刑事介入已成为必然。

通过中国裁判文书网搜索到的互联网金融平台犯罪的相关刑事判决、裁定书可知：2014年仅有2份公开刑事判决（裁定）书，2015年为7份，2016年则猛增到46份，2017年数据则为64份（见表五）。

但是，刑法本身具有谦抑性，金融创新的内在要求和监管政策的外在落地，使得刑事介入成为一种选项而非单线处理。

实践中，由于检察机关承担了互联网金融平台犯罪案件的公诉工作，因而成为了犯罪打击的生力军。

不可忽视的是，尽管集中式国家治理（表现为行政监管政策的频频出台）取得一定成效，办理涉互联网金融犯罪案件中的有关行为性质、法律适用等问题却成为回避不了的疑难，特别是罪与非罪、此罪与彼罪、罪轻与罪重、打击与保护的界限。

2017年6月2日，最高人民检察院在积淀已久的基础上、总结经验，公布《最高人民检察院关于办理涉互联网金融犯罪案件有关问题座谈会纪要》（以下简称“最高检会议纪要”）。

这一纪要对于办理互联网金融犯罪案件具有积极实际操作意义：

（1）在法律适用层面，将判断是否符合“违反国家规定”、“未经有关国家主管部门批准”的要件落足于现行刑事法律和金融管理法律法规，明确网络借贷领域非法集资的主要情形。如中介机构从事直接或间接归集资金、自融或变相自融的，构成非法吸收公众存款罪；

（2）在行为性质方面，根据“主观明知”的不同，区分罪与非罪的界限。针对不同犯罪嫌疑人非法占有目的的不同，分别认定为非法吸收公众存款和集资诈骗；

（3）在证据收集层次上，提倡加强对电子数据收集、提取程序和技术标准的审查。

可以说，经过一办法三指引和最高检会议纪要，二维模式已勾勒出互联网金融平台的治理图谱，形成行政监管和刑事处理的制度化、系统化治理。

但二维模式在实践运作中也暴露出不少问题。这也间接成为引发2018年互联网金融平台爆雷潮的部分原因。

▲ 表五 互联网金融平台犯罪案件（生效文书）

2018年是降金融杠杆、防系统性金融风险的关键一年。

如前所述，互联网金融平台规模急剧扩张，而二维模式短期内无法有效运行（因诸多因素的影响，互联网金融平台的备案验收迟迟未能落地，时间一延再延）。

因而在受到外部因素冲击或内部因素牵连时这有可能形成“堰塞湖效应”，进而影响金融系统发生剧烈危机及系统性金融风险。

基于上述原因，作为互联网金融犯罪案件的侦办机构，公安机关在2018年部署开展了系列非法集资等涉众型经济犯罪打击的专项行动，也由此开启了规制重构期。

2018年1月24日，公安部党委书记、部长赵克志在全国公安厅局长会议上强调：要按照中央经济工作会议要求，深入开展打击非法集资等涉众型经济犯罪专项行动，严防经济金融风险向社会稳定领域传导。

2018年2月24日，2018年处置非法集资部际联系会议（扩大会议）在北京召开，会议强调：要把做好防范和处置非法集资工作摆在防控金融风险、整顿金融秩序的重要位置。

2018年6月21日，全国公安机关2018年打击非法集资犯罪专项行动部署推进会召开。公安部按照党中央关于防范化解金融风险攻坚战的总体部署，紧紧围绕互联网金融领域非法集资等突出犯罪，决定组织开展打击非法集资犯罪专项行动。

专项刑事打击行动开始后，据相关数据统计：2018年6月至8月，仅上海、杭州、深圳三个城市就有83家互联网金融平台被公安机关立案调查，46名平台负责人被采取强制措施（见表六）。

▲ 表六 2018年6月至8月通报互联网金融平台立案数量

然而，专项刑事打击所带来的效果是多重的，甚至在很大程度上瓦解了二维模式的构建进程。

比如，2018年6月14日，为了解决app无法上架、防范互联网金融平台的潜在风险，杭州市西湖区互联网金融风险排查和整治工作领导小组办公室印发了全国首个预验收文件《西湖区网贷机构整改预验收工作方案》，计划在6月30日前形成书面报告进行备案。

因2018年6月至8月杭州频发的互联网金融平台爆雷事件，相关部门终止发布预验收通过名单。

可以说，专项刑事打击在化解互联网金融平台的“堰塞湖”、防止系统性金融风险上卓有成就，但同时也不可避免地产生许多负面影响。

具言之：第一，在备案验收尚未完成的语境下，许多互联网金融平台都存在错配、自融、资金池等历史遗留“原罪”，仍未摆脱“合法性焦虑”。公安机关如“一刀切”以刑事手段介入，既不符合刑法谦抑性的要求，也容易引发互联网金融行业的连锁反应；

第二，在全媒体时代，“传媒聚光灯”和“大众麦克风”效应使得公安机关在办理互联网金融平台犯罪案件时尤要注意信息公开及舆论引导。但从现实情况来看，出于侦查保密、警力有效等因素的考虑，公安机关在专项行动中公布信息的次数、频率和信息质量远不能令人满意，舆情引导也不尽人意；

第三，爆雷潮使投资人风声鹤唳、恐慌情绪蔓延，例如杭州互联网金融平台爆雷潮期间，杭州黄龙体育中心、杭州市江干区体育中心等地方聚集了众多的投资人。这也同样使得正规或在整改过程中的互联网金融平台面临流动性压力，业务部分陷入瘫痪；第四，部分借款人假借专项行动恶意逃废债，部分自媒体进行夸大事实的不实报道，甚至伺机对互联网金融平台进行敲诈勒索。

面对互联网金融平台犯罪专项刑事打击可能的缺陷，一方面，浙江、上海、重庆等地纷纷出台关于“套路贷”诈骗行为刑法打击的相关规定，以此压缩违规违法互联网金融平台的生存空间。

2018年8月11日，最高人民法院发布《关于依法妥善审理民间借贷案件的通知》，明确规定要加大对借贷事实和证据的审查力度、严格区分正常民间借贷与套路贷，发现交易平台以创新为名行高利贷之实的，应采取有效措施果断制止。

可以说，借贷事实和证据的审查从深层次对互联网金融平台可能存在的超级放款人、自融或变相自融模式进行了否定；进一步规定套路贷的移送则强化了互联网金融平台设立高额手续费、交易费、中介费及违法催收的打击力度。

另一方面，2018年8月，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室、P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室对稳定网络借贷风险专项整治工作提出要求，规定了允许合规机构继续经营、引导不合规机构良性退出、严厉打击借款人恶意逃废债、对违法违规自媒体进行治理等九大方面内容，并公布《关于报送P2P平台借款人逃废债信息的通知》、《P2P合规检查问题清单》等多份文件。

这些措施或多或少弥补了专项刑事打击的不足，并对规则重构起到引领作用。

尽管单线处理、二维模式及专项刑事打击均存在一定程度的不足，但在行政监管和刑事处理的双重监控下，伴随着 “合法性焦虑”的隐痛，经过2007—2018年的国家治理，互联网金融平台引发的系统性金融风险逐渐得到释缓。

但是同时也应当承认，目前互联网金融平台的国家治理在制度层面仍待完善，尤其是行政监管和刑事介入的中间地带缺失。

习近平总书记在十九大报告中强调：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治。

在社会转型和提澌之际，对互联网金融平台的国家治理应在全面依法治国理念指引下，高度重视行政监管作用，以此提高平台合规水准；构建大数据共享机制，并完善全程舆情引导；准确把握刑事介入条件，提升法律适用准确度；严把涉案财物认定关，切实保障集资参与人各项权利。

如此，对互联网金融平台的国家治理方能进入良性循环，做到政治效果、法律效果和社会效果的三统一。

（一） 高度重视行政监管作用、提高平台合规水准

制度创新是经济发展的核心要素。

“创新永远在路上”，从商业模式创新的角度来说，互联网金融平台的发展客观上有利于激发市场活力、降低金融交易成本以及在很大程度上解决市场和机制失灵。

同样，行政监管也应顺时创新，遵循“管一段放两头”的原则，紧抓合规这一“牛鼻子”，既要防止乱作为，更要警惕不作为，并以此为基础提高平台合规水准。

具体来说，可从以下三方面予以完善：一是严格落实已有的行政监管措施，强化平台合规治理。“一指引三办法”是治理当前互联网金融平台无序乱象的法宝，行政监管部门应着眼于互联网金融平台的整改建设、清洗演变，进一步明确互联网金融平台的定位是为借贷双方提供服务的中介机构，不应承担提供资金、投资担保、高频债权转让等职能。

二是在全国统一的互联网金融平台专项检查标准出台后，应采取穿透式及分布式监管、监管沙箱等进一步完善行监管，对不同的互联网金融平台分为规、整改、兼并、清退等四大类，进行分类管理。这比之前各省市自行其是的专项检查标准规定有所进步。因为各地的不同监管标准将导致监管套利，不符合标准的互联网金融平台死灰复燃成为可能。

三是在如何应对互联网金融平台持续爆雷潮莫衷一是、传统逻辑无法有效监管的情境下，行政监管部门应当有所作为，对某些影响巨大、大而不能倒的互联网金融平台，可以探索参照保监会接管安邦保险集团股份有限公司的模式，适时予以接管。

另外，在互联网金融平台因涉嫌非法集资犯罪被立案后，行政监管部门也应及时介入，与侦办机关密切配合，采取委托第三方机构如律师事务所进行债权实现、清盘乃至破产重整，以保障集资参与人的最大权益。

（二） 构建大数据共享机制、完善全程舆情引导

“知己知彼，方能百战不殆”，在大数据时代，数据信息成为战略资源，而网络的“赛博空间”则改变了信息共享和舆情传播的方式方法。

对于互联网金融平台的国家治理来说，构建大数据共享机制、完善全程舆情引导模式必不可少。

传播学理论告诉我们：网上网下两个舆论场的联动传播则有可能产生蝴蝶效应，即在某个案件中引爆舆论风暴，造成影响稳定的连锁反应及国家公信力减损等不可估量的损失。

为此，第一，应推动打造基础数据库和即时数据库建设，将金融机构信息（如互联网金融平台的存管银行）、监管部门信息资源（如银保监会、各省市金融办等）、公安机关办案信息、网络数据信息、公民举报信息等有效联动，为行政监管政策出台、刑事犯罪打击打造连通横向与纵向数据信息来源的全景式大数据共享机制。

第二，应注重信息公开对行政监管和刑事介入的重要性。信息公开涉及申请人利益、第三方利益和公共利益，将互联网金融平台的监管信息、政策及犯罪立案情况及时向社会公开有益于扩大受众面、降低恐慌情绪。譬如，在公安机关刑事介入后应及时对立案情况进行说明，必要时可通过新闻发言人以记者招待会的形式进行，以便有效向公众传递信息，减少不必要的猜疑与非议。

第三，应多途径完善舆情引导形式。密切关注涉互联网金融平台的相关舆情，及时敏锐捕捉外界对行政监管和刑事处理的疑虑、误解，甚至歪曲和谣言，提倡通过微信公众号、电视、报刊等渠道，利用网上发布消息、接受媒体专访、组织专家解读等方式引导投资人理性维权、预防潜在的非法集资风险。比如，浙江省公安厅主管下的浙江省经济犯罪侦防协会就开通了“浙江经侦”微信公众号，对外以案例分析和信息通报等方式进行舆情引导。

（三） 准确把握刑事介入条件、提升法律适用准确度

“不枉不纵，不错不漏”，即使在专项刑事打击如火如荼开展的语境下，行政监管部门也不宜将全部有“自融”等非法集资嫌疑的互联网金融平台一律移交公安机关处理，公安机关也不能一概刑事介入。

由此来说，准确把握刑事介入条件、提升法律适用准确度就意味着首先是不应动辄得咎，对在验收前存在的非法集资问题，比如虽符合非法吸收公众存款的四要件、但互联网金融平台经审查后能够平稳过渡、良性运营并有可履行的兑付方案时，不宜刑事介入；对于互联网金融平台在验收备案前发生的“爆雷”征兆，则应加强行政管控与刑事手段的衔接；对庞氏骗局型互联网金融平台，公安机关应果断介入、以减少人民群众的财产损失，以最大限度维护金融秩序。

其次，要正确把握“非法占有为目的”的认定方式，对其应严格限定推定、不应扩大解释。对行为人主观上是否具备“非法占有为目的”，应当根据主客观相统一原则加以综合分析认定，不能一概将行为人案发后无法归还募集资金的情况认定为集资诈骗罪，以防再次出现类似吴英案等引起社会争议的案件。根据最高人民检察院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》的要求，即使在同一案件中，也应根据犯罪嫌疑人的行为是否符合关于“非法占有为目的”的八种推定方式，予以不同论处对有证据证明的，应以集资诈骗罪立案侦查；对主观明知不能推定的，则应以非法吸收公众存款罪采取强制措施。

最后，应准确认定涉案金融，对投资人重复投资的不应当累计计算。一般认为，非法集资的行为对象仅指纯粹投入资金。如果将重复投资累加，则会导致集资数额计算明显偏高、与实际投入不相符合，违反罪责刑相适应原则。

（四） 严把涉案财物认定关、切实保障集资参与人各项权利

“法不阿贵，绳不绕曲”，互联网金融平台犯罪案件的核心在于涉案财物的追索与返还。两高一部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见》第五条确立了涉案财物按照集资参与人的集资额比例返还的原则，据此，公安机关在侦办案件过程中应把牢涉案财物的范畴、保障集资参与人的利益不致受损。

其一，对于互联网金融平台犯罪案件，不应预设办案指标，对参与程度不高的、或仅提供帮助行为的帮助犯等，如主动退出犯罪所得，则应当不采取强制措施或者及时变更为非羁押的强制措施。

其二，应明确律师费等不属于互联网金融平台犯罪案件的涉案财物。最高人民法院《关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》第十一条第二款明确：第三人善意取得涉案财物的，执行程序中不予追缴。而律师费是提供法律服务的对价。即使费用支出系犯罪嫌疑人非法集资所得，但除非有充分证据证明律师与犯罪嫌疑人事前串通、借律师费名义实则为了逃避刑事打击，否则公安机关不应予以冻结、扣押。

其三，在不把集资参与人认定为被害人的前提下，切实保障集资参与人的各项权利。从正当性和法律指引作用角度来看，非法集资中的集资参与人至少是应当明知自己的行为具有社会危害性，“任何人都不应从不当行为中获利”，如将集资参与人定义为被害人实则增强了投机性和侥幸心，将对社会公众产生不良的示范。

当然，集资参与人有获悉案件办理情况、取得返还款等权利，公安机关在办理案件中应充分、切实保障。